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Décision du Conseil : la marque d’un Etat de droit solide

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 31 octobre 2014 par le Conseil d’Etat d’une QPC portant sur la constitutionnalité des dispositions du code civil qui permettent de déchoir de la nationalité française des personnes ayant été condamnées pour un acte constituant une atteinte aux droits fondamentaux de la Nation ou un acte de terrorisme. La mise en œuvre de ces dispositions est rare (huit cas à ce jour).

En l’espèce, le requérant avait acquis la nationalité française en 2002 tout en conservant sa nationalité d’origine, en l’occurrence marocaine. Arrêté en 2010, il a été condamné en 2013 à une peine de sept ans d’emprisonnement pour des faits, commis entre 2007 et 2010, de participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme.

Dans le contexte actuel, la décision du Conseil était naturellement très attendue et une annulation par la haute juridiction de ces dispositions du code civil aurait pu porter le débat à un état d’incandescence qui n’est pas souhaitable pour notre pays.

En ces matières, le législateur doit trouver un équilibre délicat entre la sanction des actes parmi les plus graves qui soient et le respect de nos principes fondamentaux. Il appartenait au Conseil constitutionnel de juger si cet équilibre avait été trouvé. Il a estimé qu’il l’a été ce dont chacun doit se réjouir.

Dans sa décision, le Conseil valide en effet la constitutionnalité du 1° de l’article 25 ainsi que l’article 25-1 du code civil qui autorisent le Gouvernement à déchoir un individu de la nationalité française, par décret pris après avis conforme du Conseil d’Etat, sous certaines conditions cumulatives :
– l’individu doit avoir été condamné pour un acte qualifié de crime ou de délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme (1° de l’article 25 du code civil) ;
– l’individu doit avoir commis cet acte antérieurement à l’acquisition de la nationalité française ou dans un délai de 15 ans à compter de la date de cette acquisition (contre 10 ans pour les autres causes de déchéance visées aux 2° à 4° de l’article 25 du code civil ; cette durée plus longue permet de faire face à la stratégie des « cellules dormantes ») ;
– la déchéance de la nationalité française ne doit pas conduire à le rendre apatride.

En substance, le Conseil constitutionnel confirme ainsi sa décision du 22 juillet 1996 (décision n° 96-377 DC qui portait sur ce dispositif dans sa rédaction initiale ) bien que, depuis, la loi du 26 novembre 2003 ait étendu la faculté de prononcer la déchéance de nationalité pour des actes commis avant l’acquisition de la nationalité française et ait porté le délai de 10 à 15 ans pour les crimes ou délits visés au 1° de l’article 25 du code civil.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel se refuse classiquement à procéder à un contrôle de conventionalité des dispositions contestées par rapport à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et au Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, renvoyant la compétence sur ce point aux juridictions administratives et judiciaires.

En deuxième lieu, il écarte les moyens tirés de la non-conformité des dispositions contestées aux droits et libertés que la Constitution garantit considérant qu’elles ne portent pas atteinte au principe d’égalité ni au principe de nécessité et de proportionnalité des peines.

C’est ainsi notamment qu’il écarte le grief tiré d’une atteinte au principe d’égalité, en rappelant que si les personnes ayant acquis la nationalité française et celles auxquelles la nationalité française a été attribuée à leur naissance sont dans la même situation, il a déjà jugé que « le législateur a pu, compte tenu de l’objectif tendant à renforcer la lutte contre le terrorisme, prévoir la possibilité, pendant une durée limitée, pour l’autorité administrative de déchoir de la nationalité française ceux qui l’ont acquise, sans que la différence de traitement qui en résulte viole le principe d’égalité » .

Or, le Conseil précise d’une part que, depuis cette décision, la faculté nouvelle de prononcer la déchéance de nationalité pour des faits antérieurs à l’acquisition de la nationalité ne conduit pas à un allongement du délai au cours duquel la nationalité française peut être remise en cause, et, d’autre part, que le fait d’avoir porté de 10 à 15 ans les délais prévus aux deux premiers alinéas de l’article 25-1 en cas de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou un acte de terrorisme ne concerne que des faits d’une gravité toute particulière, qu’il valide.

Ensuite, il écarte le grief tiré de méconnaissance aux principes de nécessité et de proportionnalité des peines considérant que les dispositions contestées subordonnent la déchéance de nationalité à la condition que la personne a été condamnée pour des actes de terrorisme ; qu’elles ne peuvent conduire à ce que la personne soit rendue apatride ; qu’eu égard à la gravité toute particulière que revêtent par nature les actes de terrorisme, les dispositions contestées instituent une sanction ayant le caractère d’une punition qui n’est pas manifestement disproportionnée.

Enfin, il écarte les autres griefs en considérant que les dispositions en cause ne portent pas atteinte à une situation légalement acquise, ne remettent pas en cause le respect de la vie privée et ne sont pas entachées d’inintelligibilité.

Le gouvernement est donc conforté dans la démarche qu’il a initié en prenant le décret du 28 mai 2014, signé par le Premier ministre Manuel Valls et le ministre de l’Intérieur, Bernard Cazeneuve, par lequel le requérant a été déchu de la nationalité française.

Cette décision du Conseil constitutionnel est aussi la marque que notre Etat de droit fonctionne sur des bases solides et qu’il est capable de lutter contre le terrorisme sans abandonner ses valeurs.

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Indignité nationale ? une sorte de flétrissure républicaine

L’UMP propose « l’instauration d’une peine complémentaire de crime d’indignité nationale assortie d’une peine de dégradation nationale emportant la privation des droits civiques, civils et politiques, pour les terroristes français». Elle s’inspire ainsi clairement de celle instaurée par le Général de Gaulle dans une ordonnance du 26 août 1944.

Cette dernière avait institué un crime nouveau – l’indignité nationale – puni d’une nouvelle peine – la dégradation nationale – pour sanctionner les Français s’étant « rendus coupables d’une activité antinationale caractérisée ». Rétroactive, cette ordonnance visait les faits de collaboration perpétrés en France ou à l’étranger (notamment en Allemagne) entre le 16 juin 1940 et le 10 novembre 1945, date de libération totale de notre territoire. Elle fut appliquée à environ 94 000 personnes avant d’être abrogée par la loi d’amnistie du 5 janvier 1951.

L’ambition était totalement politique, puisque ce crime enrichissait la figure de l’ennemi. A côté du traitre (le citoyen qui avait perpétré un acte contre la France) et l’espion (l’étranger qui avait perpétré un acte notre la France) apparaissait l’indigne (le citoyen coupable d’un acte commis contre la République).

C’est à l’occasion de l’examen le 4 décembre dernier de la proposition de loi UMP relative à la déchéance de la nationalité, que l’on a vu réapparaître cette idée par un amendement de Philippe Meunier. Il visait alors des Français, en particulier ceux n’ayant aucune autre nationalité, « portant les armes ou se rendant complice par la fourniture de moyens à des opérations armées contre les forces armées ou les forces de sécurité françaises : 1° Sur un théâtre d’opération extérieure où la France est engagée ; 2° Ou, sur le territoire français, au profit d’un État ou d’une organisation contre lequel la France est engagée militairement ».

Au regard de son intention, la condamnation pour indignité nationale, assortie d’une peine de dégradation nationale entrainait des interdictions, incapacités et déchéances de droit équivalentes à celles instaurées en 1944, à savoir : la privation des droits de vote, d’élection, d’éligibilité et de tous les autres droits civiques et politiques ainsi que du droit de porter une décoration ; la destitution et l’exclusion des condamnés de tout emploi dans la fonction publique, dans une entreprise chargée d’une mission de service public ainsi que de toutes fonctions à la nomination des autorités publiques ; des interdictions diverses (être administrateur ou gérant de sociétés, juré, expert, arbitre, employé comme témoin dans les actes et de déposer en justice autrement que pour donner de simples renseignements) ; quelques exclusions (impossibilité de devenir avocat, notaire, à exercer toute fonction éducative…) ;  l’incapacité de faire partie d’un conseil de famille et d’être tuteur, curateur, subrogé tuteur ou conseil judiciaire, si ce n’est de ses propres enfants sur l’avis conforme de la famille ; la défense de paraître dans certains lieux déterminés par la juridiction accompagnée de mesures de surveillance et d’assistance.

Cette proposition apparaissait donc principalement symbolique pour rétablir un crime politique assorti d’une « détention criminelle » de 30 ans, de 450 000 euros d’amende et d’une peine infamante à l’encontre des Français portant les armes contre la France.

Lors du débat, l’amendement avait été rejeté car selon les mots de Pascale Boistard qui représentait le gouvernement « les faits visés par l’incrimination d’indignité nationale peuvent déjà être réprimés par le droit en vigueur ; [l’]amendement [n’était] donc pas fondé du point de vue du droit et ne répond[ait] pas à des difficultés pratiques. Il constitu[ait] même un anachronisme d’un point de vue politique ».

En opportunité, sa reprise serait en fait la remise au goût du jour d’une sorte de flétrissure républicaine avec une dimension symbolique forte. Le parallèle entre les terroristes antisémites qui essaient d’abattre les valeurs républicaines et ceux qui collaborèrent avec les nazis peut s’entendre. D’autant que le terrain de l’ «indignité nationale » n’est pas celui du droit pénal mais celui de la justice politique, là où le législateur retrouve son entière liberté et plus particulièrement celle de tirer, à tout moment, les conséquences du droit que comporte un état de fait.

C’est tout l’intérêt du travail que je vais réaliser à la demande du Premier Ministre Manuel Valls en lien avec le président de la Commission des lois du Sénat, Philippe Bas.

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Evolution du Règlement de l’Assemblée

Le 28 novembre dernier, l’Assemblée nationale a adopté une résolution modifiant son règlement. Celle-ci est devenue applicable après la décision du Conseil Constitutionnel du 11 décembre 2014.

Cela entraine quelques modifications dans le fonctionnement de l’institution. Ainsi dorénavant la durée de principe des discussions générales est de 1 H 30 pour les premières lecture et de 1 h 15 pour les lectures ultérieures. Cela correspondait à une volonté de limiter les interminables tunnels qui débutent l’examen des textes.

En effet contrairement à l’intitulé la « discussion générale » n’est ni une « discussion » et les propos qui y sont prononcés ne sont pas « généraux« . C’est même l’inverse puisqu’il s’agit d’une suite de monologues prononcés par des députés qui se succèdent dans un hémicycle assez dégarni et dans la teneur des interventions est très comparables dans la mesure où les ressources pour les préparer sont communes à tous les députés…

Autre changement : la composition du Comité d’Evaluation et de Contrôle des politiques publiques. Cette instance créée dans la précédente législature rassemblait des membres de droit (présidents de groupe, présidents de commission) et des membres désignés. Hélas la multiplicité des tâches que ces derniers doivent assumer aboutissait à rendre la fréquentation du CEC famélique alors que son rôle est essentiel.

Les groupes avaient jusqu’au 15 janvier pour faire connaître leur choix et la première réunion nouvelle formule aura lieu le 22 janvier prochain.

Par contre deux dispositions devront attendre la prochaine législature pour connaître une application.

Ainsi ce sers le cas du rapporteur général au sein de la commission des affaires sociales dont j’ai souhaité la naissance au regard de l’importance de sa mission et aussi, plus anecdotique, la tenue du « Barodet » qui est un recueil des professions de foi qui existe depuis des lustres et qui s’adapte à l’ère numérique.

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Elargir la « communauté du renseignement »

Je plaide dans un entretien au Figaro de ce jour (http://www.lefigaro.fr/actualite-france/2015/01/16/01016-20150116ARTFIG00416-jean-jacques-urvoas-je-suis-oppose-a-tout-texte-d-exception-sur-le-terrorisme.php) pour un élargissement de la « Communauté du renseignement » .

Ce n’est pas, à dire vrai, une idée nouvelle. Je l’avais déjà défendue dans le rapport de la commission des Lois « Pour un Etat secret au service de la démocratie » co-rédigé avec Patrick Verchère, député UMP du Rhône, en mai 2013 (p.113).

Ce terme de « communauté du renseignement » est apparu avec la réforme voulue par Nicolas Sarkosy qui visait pour l’essentiel à rapprocher la DST et les RG pour donner naissance à la DCRI. Nos six services en sont membres mais curieusement, de nombreuses structures développant elles-mêmes des activités de renseignement n’en sont pas membres, ce qui a pour effet de maintenir une segmentation préjudiciable de l’action étatique. L’élargissement du périmètre de la coordination en fonction des besoins exprimés ou ressentis (sur une thématique, un dossier, une priorité nationale…) pourrait donc contribuer à améliorer l’efficacité globale de l’Etat.

Dans la pratique un premier cercle constituerait un noyau dur, qui comprendrait les services actuels DGSE, la DGSI, la DRM, la SPSD, TRACFIN et la DNRED (un service des douanes), qui seraient désignés par un arrêté du Premier ministre comme des « services de renseignement » ce qui leur permettrait d’accéder à l’intégralité des moyens spéciaux prévus par la loi relative aux activités de renseignement.

Un deuxième cercle intègrerait le Service central du Renseignement Territorial (service de police qui dépend de la Direction centrale de la sécurité publique), la Sous-direction de l’Anticipation Opérationnelle (intégrée à la Gendarmerie nationale, le bureau du renseignement pénitentiaire et la direction du renseignement de la Préfecture de Police de Paris, désignés par un arrêté du Premier ministre comme des « services développant une activité de renseignement » ce qui leur permettrait d’accéder à certains des moyens spéciaux prévus par la loi et à l’Académie du renseignement.

Enfin, un troisième cercle regrouperait entre autres le SIRASCO (Service d’information, de renseignement et d’analyse stratégique sur la criminalité organisée de la direction centrale de la police judiciaire), l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), voire le Commandement des opérations spéciales (COS), placé sous les ordres du chef d’état-major des Armées… On pourrait même imaginer lui adjoindre la direction de la Prospective du Quai d’Orsay, la direction des Affaires stratégiques du ministère de la Défense… Par ce biais, le coordonnateur national du renseignement pourrait s’assurer d’une action coordonnée de l’Etat sur certains dossiers, couvrant le spectre le plus large possible au profit des intérêts fondamentaux de la Nation.

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Entretien à Ouest-France

Entretien publié dans Ouest-France de ce jour.

Vous êtes spécialiste du Renseignement. Les services ont-ils failli dans la prévention des attaques contre Charlie Hebdo et de l’hypermarché Casher porte de Vincennes ?
Il est trop tôt pour tirer des conclusions définitives concernant les attentats qui ont récemment frappé notre pays. Laissons l’enquête judiciaire travailler. Néanmoins, la véritable faille de notre appareil de renseignement consisterait à ne jamais avoir repéré ces profils dangereux ; ce n’est pas le cas. Ce qui est certain, c’est que nos services manquent de moyens juridiques pour mettre en œuvre une surveillance adaptée à la menace.

Les terroristes ont été surveillés… Pourquoi ne l’étaient-ils plus ?
Sans évoquer des détails opérationnels, qui sont naturellement couverts par le secret de la défense nationale, il faut rappeler que la loi fixe des conditions pour autoriser les interceptions de sécurité et pour les renouveler au bout de 4 mois. Or, en raison d’un trop faible quota d’interceptions (2190), les services doivent hiérarchiser leurs choix : les écoutes les moins productives sont levées au profit d’interceptions concernant des profils jugés plus dangereux, et ils sont hélas très nombreux.

Mardi, le Premier ministre Manuel Valls a annoncé de nouvelles mesures contre le terrorisme. La future loi sur le renseignement que vous pilotez sera-t-elle une réponse ?
Les réponses du Premier ministre ne relèveront pas que du domaine de la sécurité mais aussi de l’éducation, de la citoyenneté. Mais dans le volet préventif, cette loi trouvera en effet sa place.

Le PM affirme qu’il faut améliorer le système des écoutes. A quel niveau ?
Je l’évoquais précédemment, il me paraît indispensable d’accroître le quota des écoutes pour tenir compte de l’accroissement exponentiel de la menace mais aussi des moyens de communication.

Recruter plus de fonctionnaires au Renseignement : une solution ? On en manquait donc ?
Bien sûr ! C’est capital ! Plus la loi octroiera des moyens à nos services, plus nous aurons besoin de techniciens, d’analystes, de traducteurs… Collecter du renseignement est indispensable, mais il faut aussi pouvoir l’exploiter.

Peut-on lutter contre le terrorisme qui circule grâce à Internet quand on sait que des hébergeurs sont à l’étranger ?
Aucun combat n’est perdu à l’avance en ce domaine. Toutefois, une coopération internationale doit voir le jour sur ce point afin d’opposer une véritable force de négociation aux géants d’internet.

Sur le trafic d’armes, comment lutter ?
Les services de police et de gendarmerie, aidés par les douanes, réalisent déjà des actions très importantes en ce domaine. Cependant, plus les zones de conflit se multiplient et plus la circulation d’armes de guerre augmente. La solution ne réside pas uniquement dans la multiplication des saisies, il convient de tarir les sources d’approvisionnement.

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