Le Blog de Jean-Jacques Urvoas

Je lis que le gouvernement aurait l’intention, comme le Président de la République l’y avait incité lors de ses vœux en janvier, de faire appel aux « ordonnances » pour permettre que certains dossiers, jugés urgents, trouvent rapidement une concrétisation.

La suggestion ne peut surprendre. Le recours aux ordonnances, terme monarchique repris pour désigner les « décrets-lois » des IIIème et IVème Républiques, est prévu par l’art. 38 de la Constitution. Il suppose l’adoption par le Parlement d’une loi d’habilitation.

La plupart des gouvernements ont eu recours à cette possibilité. Le gouvernement de Michel Debré a ainsi réformé des pans entiers de l’Etat par ce procédé. En août 1993, Edouard Balladur s’en était servi pour relever le nombre d’annuités nécessaire aux salariés du privé pour bénéficier d’un retraite à taux plein (de 37,5 à 40). En 2005, Dominique de Villepin l’avait utilisé pour bâtir un « plan d’urgence » pour l’emploi.

A chaque fois, l’opposition s’est élevée contre ce procédé dénonçant « le mépris du parlement » ou son caractère « antidémocratique » .  Reste que si l’on veut bien dépasser les réactions pavloviennes, le recours à l’art. 38 peut parfaitement se justifier lorsqu’il s’agit d’une dérogation temporaire et contrôlée. Certaines mesures peuvent ne pas se prêter aisément aux règles ordinaires de la procédure législative. C’est pourquoi le constituant a jugé sage de prévoir ce moyen. Si c’est dans cet esprit que se place le gouvernement, son usage sera modéré.

Je n’ai donc pas de réserve ni dans le principe ni dans l’intention. L’éventuelle gêne viendrait si la tentation du gouvernement s’avérait plus gourmande. Il ne faudrait pas qu’un « singulier partage » (pour reprendre une formule de Guy Carcassonne sur ce sujet dans Le Point du 16 juin 2005) s’opère : le législateur conserve ce qu’il pense le plus médiatique et abandonne au gouvernement ce qu’il y a de plus sérieux…

En plus, il ne faut pas faire de grand effort pour se rappeler que l’histoire parlementaire est lourde d’exemples qui prouvent que l’on n’a pas encore inventé mieux que le parlement pour faire de bonnes lois. Le professeur Jean-Eric Gicquel l’a récemment et brillamment souligné dans une tribune intitulée « l’art de malmener une constitution » parue dans l’AJDA du 23 décembre dernier.

Contrairement à ce qui est souvent répété, les ordonnances ne sont en effet pas une délégation du pouvoir législatif (le parlement conserve, avec le référendum, le monopole de faire des lois) mais comme une extension momentanée du pouvoir règlementaire. Et ils se révèlent souvent défectueux, avec des malfaçons qui n’apparaissent qu’a posteriori, là où il se serait sans doute trouvé un député pour soulever, fût-ce innocemment, le problème qui ne s’est découvert qu’après à l’occasion de contentieux multiples. Le tamis parlementaire a des vertus intrinsèques que ne possèdent pas cette législation de chef de bureau que sont les ordonnances.

Voici le texte de la tribune que je cosigne avec 202 autres députés socialistes (dont Patricia Adam, Jean-Luc Bleuven et Annick Le Loch) dans Le Monde d’aujourd’hui.

« Depuis le début de ce quinquennat, les parlementaires socialistes seraient confrontés à une impossible alternative : faire preuve de déloyauté en refusant le soutien au Gouvernement de gauche et au Président de la République, faire preuve de passivité en revêtant le costume de godillot au Parlement.

Ce débat n’est pas nouveau dans l’histoire des socialistes. La double nature des députés, porte-paroles de leur famille politique et en même temps porte-voix de leurs électeurs a toujours été acceptée. Le groupe parlementaire n’est pas la fraction parlementaire du parti comme c’est le cas en Allemagne, il a toujours cherché son équilibre entre la singularité et la solidarité.

Le débat qui a traversé, ces derniers mois, le groupe majoritaire à l’Assemblée nationale n’a pas échappé à cette apparente contradiction. D’autant que nous sommes entrés dans une nouvelle phase de la vie de nos institutions. Le non cumul des mandats, une lecture plus parlementaire de la Vème république portée par François Hollande dans la campagne de 2012, un nouveau rapport entre l’exécutif et le Parlement proposé par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale ont créé une nouvelle donne. La défaite lors des récentes élections municipales et européennes est venue accentuer cette situation. Le problème n’est pas qu’il y ait des désaccords, il en a déjà existé. Rappelons-nous les votes de députés socialistes contre la première guerre du Golfe ou contre l’amnistie des généraux félons, lors des septennats de François Mitterrand. Le problème réside dans la permanence d’une défiance a priori à l’égard de l’exécutif qui a conduit à une mobilisation de socialistes contre d’autres socialistes ou allant jusqu’à mobiliser d’autres groupes pour battre le gouvernement.

Le débat entre godillots et déloyaux n’a pas de sens. Si ce n’est notre affaiblissement collectif. Alors que l’appareil productif et d’abord l’industrie, les comptes publics et le système éducatif ont été gravement abîmés pendant une décennie de politique libérale-conservatrice, le cap de la politique économique a été fixé et nous l’assumons. Parlementaires, nous jouerons notre rôle pour en mesurer l’efficacité, en particulier dans le cadre de la mission sur le CICE qui doit permettre de vérifier que l’indispensable soutien à la compétitivité de nos entreprises sert effectivement l’emploi, la formation, l’investissement, et pas la distribution de dividendes. La France a pris ses responsabilités tant au plan des réformes (retraites, marché du travail, formation professionnelle, organisation territoriale) que du sérieux budgétaire et il n’est pas possible, alors que la croissance est atone, de lui demander des efforts supplémentaires. L’Europe, toujours dominée par la droite, n’est pas au rendez-vous. Malgré les demandes des gouvernements de gauche, elle tarde à s’engager en faveur de la croissance, avec plus de déclarations d’intentions que d’actes réels. Elle tarde à agir devant un euro qui reste trop fort.

A la rentrée, nous nous saisirons des chantiers sur l’emploi -des jeunes et des seniors, notamment -, la fiscalité des ménages modestes et des couches moyennes – donc le pouvoir d’achat – , l’investissement – des entreprises, mais aussi des collectivités locales – ouverts par le Chef de l’Etat et le Premier ministre. Nous agirons à chaque moment pour que les inflexions sociales en faveur des plus fragiles soient prises en compte. Nous serons au rendez-vous des grands défis de la transition énergétique et de l’adaptation de la société au vieillissement qui seront examinés par le Parlement d’ici la fin de l’année.

Ce pseudo-débat entre godillots et déloyaux est derrière nous. Il faut maintenant moderniser notre pratique. Le groupe doit être plus que jamais le lieu de l’élaboration. Le respect des opinions et des personnes, la norme de nos débats. La majorité, le mode de régulation. Nous ne pèserons dans les débats que collectivement.

Nous connaissons le désarroi qui s’exprime devant des résultats qui tardent à arriver. Nous mesurons à quel point le chômage toujours trop élevé est une plaie ouverte dans notre démocratie. Nous sommes aussi conscients d’une désespérance sociale qui vient nourrir la désespérance politique. Face aux difficultés, les tentations de repli, de défiance et d’indifférence, sont nombreuses. Trop souvent, le «tous pareils » renvoie au « à quoi bon », les deux nourrissant le vote FN et l’abstention. Nous sommes convaincus qu’il revient aux parlementaires socialistes de revendiquer l’affirmation d’une détermination, d’une cohérence et d’un rassemblement pour agir.

Une détermination, dans le choix de la réforme pour notre pays. Il ne s’agit pas de changer pour changer, mais de construire une France plus efficace et plus juste, face aux inégalités territoriales et sociales.

Une cohérence, par un cap constant. Il ne s’agit pas de se montrer sourd aux manifestations d’inquiétudes. Mais on ne peut redonner confiance à un pays qui doute par des coups de volant brusques et répétitifs.

Un rassemblement, car c’est ce qui fait notre force, nous permet de convaincre et d’entraîner avec nous les Français. Ce n’est pas l’argument pour éviter les débats, c’est la condition pour être audibles et crédibles, et donc un jour entendus.

Le Président de la République a indiqué le calendrier de cette seconde moitié du quinquennat dans son entretien télévisé du 14 juillet. Nous nous inscrivons dans ce chemin.

Nous voulons réussir ensemble et non perdre les uns contre les autres. La lecture plus parlementaire de nos institutions, qui doit être confortée et renforcée, exige des parlementaires pleinement responsables de l’intérêt général de la gauche et du pays. Nous voulons la réussite de la gauche et nous pèserons ensemble en ce sens. »

D’une journée comme celle d’hier, chacun peut retenir ce qui lui paraît essentiel. La diversité et la densité des évènements qui s’y sont déroulés permettent en effet un tri sélectif.

Pour ma part, et pour éviter de nourrir des commentaires inutiles ou des prévisions dont le sérieux fut mis en lumière il y a cinq mois avec une actualité comparable, je veux conserver un moment de l’intervention du Président consacrée aux relations entre la République et la Bretagne.

C’est peu de dire que nombre de déclarations prononcées lors du récent débat dans l’hémicycle sur la réforme territoriale m’ont agacé en raison de leur outrance et leur intolérance. Ainsi quand les premiers ne connaissaient « qu’une seule France et qu’un seul drapeau » et décrivaient la revendication régionale comme une volonté de dissolution de l’identité nationale, les seconds ne cessaient de dénoncer « les structures ossifiées de l’Etat jacobin » et cherchaient à convaincre que seule une « République des territoires » pouvait avantageusement les remplacer.

J’ai donc apprécié ce passage du propos de François Hollande qui affirma avec force que « le message de l’Ile de Sein, c’est de rappeler ce que la France doit à la Bretagne. Ne pas oublier les sacrifices qui ont été consentis par les Bretons pendant la guerre, la douleur des ports qui ont été anéantis, l’ampleur des destructions subies, et le martyr des résistants. Sein est l’exemple et le symbole de la Bretagne toute entière. Et depuis 70 ans, la Bretagne a contribué par son dynamisme,  par sa vitalité à la modernisation du pays. Aussi, et je le dis en ces instants, la Bretagne est en droit d’appeler la solidarité nationale quand elle affronte des difficultés sociales, des épreuves économiques et c’est le cas aujourd’hui. |…] Mais la Bretagne démontre aussi que la République n’a rien à craindre des identités régionales, des diversités culturelles, des richesses linguistiques dès lors que son unité est affirmée par un attachement, et vous l’avez montré, sans limite à la République ».

Ce sera un sérieux et précieux point d’appui pour l’avenir. Car je n’oublie pas d’une part que le chapitre de la ratification de la charte des langues régionales n’est toujours pas refermé. Le gouvernement doit l’an prochain reprendre le dossier en déposant un projet de loi permettant d’aller au Congrès comme l’a expressément souhaité l’Assemblée Nationale dans son vote de  janvier 2014. D’autre part, je reste convaincu que la Bretagne devrait oser pouvoir inventer une nouvelle organisation de ses pouvoirs locaux au travers d’une Assemblée de Bretagne. Si une seconde lecture devait se tenir en octobre, il s’agirait alors d’une dernière chance à saisir.

« Ça a de la gueule ! »  C’est ainsi qu’Arnaud Montebourg en avril dernier qualifiait « la méthode Valls » . Et de fait, celui qui venait d’entrer à l’hôtel Matignon avait souhaité organiser différemment de son prédécesseur les relations entre les membres du gouvernement.

Ainsi dès sa prise de fonction, il avait envoyé une note à ses ministres, avec, parmi les principaux mots d’ordre : « l’efficacité » et  « la collégialité » . Ce qu’Arnaud Montebourg avait publiquement salué reconnaissant à Manuel Valls, le grand mérite d’avoir « repolitisé tout le dispositif » . Il n’est donc pas ici question de regretter qu’un débat existe au sein du gouvernement. C’est logique et même sain. Et j’avais jusqu’à présent pas jugé utile de protester quand tel ou tel ministre contribuait à la réflexion collective d’autant que le ton était toujours délibérément constructif.

Mais ceci ne tient pas quand le débat perdure alors même que le Président de la République a arrêté ses choix. C’est la raison pour laquelle, je ne comprends pas les propos tenus hier à Frangy. Il n’est pas compréhensible qu’un ministre d’importance puisse prendre à témoin l’opinion sur « une inflexion majeure » qu’il aurait demandé au Chef de l’Etat. Et j’avoue être consterné de lire que d’autres ministres ont cru pertinent de rédiger des tweets ou des sms d’encouragements…

Faut-il alors que le Premier ministre réagisse ? Sans doute. L’ancien ministre de l’Intérieur sait d’ailleurs mieux que personne que dans une manifestation publique, avant de « faire usage de la force » selon la formule consacrée, il faut procéder à des sommations. Le Code pénal en impose même trois .

Mais à la réflexion, la question est d’abord posée aux ministres. Considèrent-ils vraiment que leur vocation soit de critiquer les orientations du Président de la République ? Anne Sinclair sur le site Huffington Post a tout dit sur ce point (http://www.huffingtonpost.fr/anne-sinclair/made-in-france-montebourg-valls_b_5705239.html.)

Enfin, le Président de la République est aussi concerné dans la mesure où toute décision du Premier ministre devra, selon toute logique, recevoir préalablement son aval.

Le 7 août dernier le Conseil Constitutionnel a validé la réforme pénale adoptée définitivement par l’Assemblée le 16 juillet. Mais nichée dans cette bonne nouvelle, se trouve une forte déception.

En effet, le Conseil a censuré une disposition introduite par un amendement d’une députée socialiste Nathalie Nieson et qui visait à créer une contribution – dont le taux était fixé à 10 % – destinée à financer des associations d’aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales et douanières recouvrées ainsi que sur les sanctions pécuniaires prononcées par les autorités administratives.

J’avais d’ailleurs eu l’occasion de recevoir les félicitations de l’association quimpéroise Agora Justice lors de sa dernière assemblée générale. J’ai déjà écrit ici à de multiples reprises combien il était urgent de pérenniser le financement de ces associations. En effet, la baisse des subventions d’état entre 2010 et 2012 a conduit à la réduction du nombre d’associations assurant des permanences – au nombre de 180 en 2010, elles ne sont plus que 173 depuis 2012 –, au détriment des victimes. La droite a beaucoup parlé d’elles, mais elle a peu fait concrètement pour les aider…

Le dispositif proposé n’était pas inédit puisqu’il existe une Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO) alimenté, notamment, par une majoration de 50 % des amendes prononcées, d’une part, pour violation de l’obligation d’assurance des véhicules et, d’autre part, pour un acte de chasse effectué sans permis ou dans un lieu, un temps ou au moyen d’engins prohibés. Rappelons que le FGAO est chargé d’indemniser les victimes ou les ayants droit des victimes des dommages nés d’un accident survenu en France dans lequel est impliqué un véhicule.

De plus, plusieurs pays ont mis en place un système analogue : ainsi le Québec a-t-il institué une « sur-amende » pénale de 10 dollars pour financer les centres d’aide aux victimes d’actes criminels et en Belgique, le montant de la contribution alimentant le Fonds d’aide aux victimes s’élève à 137,50 euros.

Hélas, le Conseil a estimé que cette majoration n’était pas, comme nous l’affirmions, une « amende » mais une « peine ». Et dès lors il a estimé qu’elle était contraire à sa jurisprudence sur la nécessité et l’individualisation des peines. Or, sur le fondement de l’article 8 de la Déclaration de 1789, le Conseil constitutionnel juge qu’une peine, pour être conforme aux exigences constitutionnelles, « ne peut être appliquée que si le juge l’a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à l’espèce ». Dans le cas d’espèce, il a considéré que comme lors des poursuites, le parquet n’aurait pas à demander l’application et que le juge qui condamne n’aurait pas à la prononcer, puisque ce n’était qu’au stade de l’exécution que son montant aurait été automatiquement ajouté au montant de l’amende prononcée, cela était contraire à la Constitution.

Evidemment je regrette et conteste cette interprétation. L’Assemblée et notamment son rapporteur Dominique Raimbourg a toujours affirmé qu’il s’agissait d’une « sur-amende ». C’était donc c’est au seul regard des exigences de l’article 13 de la Déclaration (égalité devant les charges publiques) que le contrôle devait principalement s’opérer. Et dans ce cas, la majoration était conforme aux exigences constitutionnelles.

La Garde des sceaux avait elle-même confirmé cette analyse la baptisant lors de la dernière lecture après la CMP de « contribution-amende » puis évoquant ensuite la « sur-amende ». Cela ne rend que plus incongrues les observations déposées par le gouvernement devant le Conseil où est défendue l’idée selon laquelle la majoration a, au moins pour les amendes pénales, une nature de « peine».

On peut aussi regretter le fait qu’en saisissant le Conseil, les députés UMP ont permis cette censure.

Au final, il reste que cette piste de financement des associations est dans l’impasse. C’est vivement regrettable. Il va nous falloir reprendre l’ouvrage.